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制度建设释放电子政府创新活力

2017年8月7日 13:45:30   来源:中国社会科学网-中国社会科学报    政务数据

电子政府是互联网平台上的新型政府治理形态,一方面需要吸收互联网技术本身的创新特征;另一方面也需要重塑高质量的政务服务模式。其核心目标在于解决当前政府面临的难题,即协调政府自身行政效率的诉求和利企便民的追求。“互联网+政务服务”是电子政府的创新行为,通过促进政府自身改革,实现政务服务模式转变,实现利企便民,从而释放市场和社会的创新活力。

  电子政府制度建设的作用

  从技术和组织关系视角,电子政府远比缺少互联网技术的政府治理形态要复杂。这并非是由互联网技术本身的复杂性决定的,而是由于其背后的技术逻辑关联起政府自身的效率诉求和市场社会的利益偏好。通过不同国家电子政府横向比较发现,各国政府在采纳互联网技术过程中都受到了不同程度的影响。

  中国建设电子政府的过程中,承担相关建设工作的领导小组、国务院办公厅、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部都扮演着重要角色。从多部委联合推动到国家信息化工作领导小组牵头,再到中央网络安全和信息化领导小组主导,关键政策文献都需要通过领导小组及组长向其他参与部门贯彻落实。国务院办公厅维护了领导小组和各部委之间的联络关系,国家发展和改革委员会、工业和信息化部、财政部三部委则在整个发展过程中发挥着承上启下的关键作用。而政府上网、政务信息系统、政务微博、政务微信等技术,都只是政务服务提供过程的必要条件,未能在组织层面触发管理结构变化。因此,推动中国电子政府发展的关键在于制度建设,包括实现行政管理体制改革的制度保障,保护政府面向市场和社会时的制度弹性,实现政府采纳互联网技术的制度设计。

  创新“互联网+政务服务”的政策建议

  “互联网+政务服务”发端于互联网技术导入政务服务过程,其服务供给和需求协调过程还需要通过政府部门间关系调整、政策工具系统性组合、配套资源配置进行协调,以满足面向不同类型用户提供多元化服务。互联网技术平台组建和调试过程的相应规则既限定了政务服务的提供方式,也提供了增强政务服务能力的可能性。

  “互联网+政务服务”可以划分为有形产品、无形服务、虚拟系统三种类型。作为有形产品的“互联网+政务服务”主要面向政府用户,如政府采购产品、政府信息化产品、政府办公用品等。面向政府用户时,这些有形产品主要通过加强、优化、延伸和代替政府依法行政过程中的部分事务,来提高政务服务效率。作为无形服务的“互联网+政务服务”,包括面向企业用户的行政审批流程和面向百姓用户的政务服务流程等。面向企业用户时,以公平的服务流程营造安全、有序、合理的市场环境;面向百姓用户时,以均等化的服务流程实现便捷、优质、丰富的服务效果。作为虚拟系统的“互联网+政务服务”,则更加注重政务服务功能的发挥和完善,需要协调百姓用户、企业用户、政府用户的需求。正是因为“互联网+政务服务”类型呈现出显著差异,才需要在技术、信息、知识融合的基础上,连通政府、市场、社会领域的创新行为。

  拓展“互联网+政务服务”创新空间,提升政务服务领导力是亟待解决的重要问题。第一,继续梳理信息安全和信息化相关的政策法规逻辑关系。从国家信息安全的战略高度,需要制定一系列数据规范、服务标准、行为规范等法律法规。虽然原有政策法规已经规范了政府信息服务的内容、形式、通道等,但面向政府创新行为的动态管理和监控能力仍然薄弱。为了鼓励和引导政府创新行为,相关组织机构和职责权限还需要围绕跨边界的技术、信息、知识资源管理进行梳理。第二,持续强化路径依赖特征,强化多通道管理能力。政务服务通道持续增加,诸如政府上网工程、电子政务平台、“两微一端”等,有关部门对数据和信息资源的安全管理意识也要随之增强。为了保证新兴技术产品更好地融入政务服务提供过程,主管部门要运用技术标准、建设方案、指导意见、绩效评估等方法规范服务通道及其服务承载力。第三,要包容更多参与者的创新意识。现有管理结构对“互联网+政务服务”提供过程具有较强的控制能力,这也在一定程度上限制了政务服务创新空间,束缚了其他参与者的参与意愿和创新影响力。这就需要不断强化更多参与者的创新能力和积极性,还要大胆鼓励和引导社会力量参与提供政务服务。通过不断丰富政务服务类型,引导自下而上的服务创新有序进入政务服务领域,当然也需要辅之以科学合理的服务绩效评价体系。

  为了增强“互联网+政务服务”自身的创新能力,电子政府制度建设需要在政策决策过程、创新行为结果导向、服务基础设施三方面发挥关键作用。第一,政策决策过程要从不连续型技术决策过程到连续型政策决策过程,为“互联网+政务服务”发展提供政策支持。主管部门需要兼顾技术市场需求、组织惯例及其自身学习能力,从互联网信息安全和信息化协调发展的高度设计服务创新过程。在宏观层面上,要鼓励周期短、见效快的政务服务发展,并进行自上而下的推广,还要尽量避免新一轮的信息孤岛或者烟囱林立现象。第二,强化电子政府创新行为的结果导向。我国电子政府建设保持着前端行动能力约束和技术结果考评的政策工具组合形态,增强“互联网+政务服务”创新能力仍需要调试这一工具组合。由技术结果考评的强路径依赖特征决定,如何以制度设计保障多元主体参与政务服务提供过程就成为政策创新的有效路径。在此基础上,政务服务能力评价需要兼顾服务行为和服务结果的一致性,从信息安全和信息化双重视角展开评价。第三,进一步加强数据基础设施建设。政府门户网站、政务服务技术平台、“两微一端”的信息监管是互联网信息安全的题中之义。从物理基础设施和社会基础设施两方面,挖掘数据资源背后的社会效益及其溢出效应,保障“互联网+政府服务”提供过程的创新价值。为了推动新兴技术创新,各级政府部门也应该调动社会力量参与数据基础设施建设。跨部门的数据利用者以数据资源开放共享推动政务服务创新,进而促进社会创新发展。第四,准确掌握政务服务用户需求。除了加强政府网站清查工作外,政务服务用户需求也需要准确把握,有序建立由政务实验室到政务消费产品的稳定的创新链条,这也构成了鼓励和引导社会力量参与“互联网+政务服务”的决策依据。

 

  (本文系国家社科基金后期资助项目“电子政府的制度解释与中国模式研究”(15FGL010)阶段性成果)

  (作者单位:大连理工大学人文与社会科学学部)

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